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美知名智库为本国供应链多元化“支招儿”


2022/6/27 9:05:37



当前,国际政治经济正在发生重大变革,并深刻影响全球供应链。2022年6月,美国战略与国际研究中心(CSIS)发表题为《通过发展援助和官方金融措施使供应链更多元化》(Diversifying Supply Chains: The Role of Development Assistance and Other Official Finance),详细阐述了如何通过加大对外援助,构建新伙伴国的产能,从而降低供应链风险并实现供应链多元化的方法、路径。


供应链多元化是经济全球化的核心。它跨越全球多个国家(地区),并为链上的国家(地区)带来显著的经济利益。这些复杂的供应链网络促进了全球的稳定和繁荣。加入全球供应链,不仅可以为国家(地区)开辟新的全球化市场,而且会改变发达国家和发展中国家之间的关系,对全球经济持续增长至关重要。然而,近年来,全球供应链经历了一系列中断,令人质疑它们的弹性和韧性,并导致了更广泛的经济不确定性。

背景

在过去的30年中,中国已经成为全球卓越的制造业中心,2020年占全球商品出口的14.7%,2019年占全球制造业产出的28.7%。与2004年(中国加入世界贸易组织三年后)相比,增长了三倍,当时中国的制造业产出仅占全球总量的8%。除了是最大的商品出口国和制造国外,中国也是128个国家的主要贸易伙伴,这使得中国的制造业对全球供应链起着至关重要的作用。

例如,新冠疫情期间,美国97%以上的基本个人防护设备(PPE)——包括口罩、手套和其他防护服都是从中国进口的。全球43%的个人防护用品自中国进口。美国80%以上的原料药供应来自中国和印度,95%的布洛芬(一种常见的抗炎药)、91%的氢化可的松(一种常见的皮肤科药物)、70%的对乙酰氨基酚(用于止痛)、超过40%的肝素(用于治疗血栓)和青霉素(一种关键但常用的抗菌药物)均来自中国。2017年,中国原料药供应总额达到746亿美元,占全球原料药市场的40%以上。

特朗普政府将调整对华贸易不平衡视为其主要政策目标,并想通过对中国3700亿美元商品征收25%的进口关税来抵消贸易不平衡问题。近期,拜登政府虽然为缓解通货膨胀而开始探讨下调对华进口关税,但在政府内部仍存在较大分歧。反对者不愿意放弃美国对华谈判筹码。也有人认为,美国经济过度依赖中国,这是美国制造业自身的问题,美国对中国征税后扰乱了全球供应链,但并没有增加美国制造业的实力,而是用欧洲、墨西哥、中国台湾和越南产品替代了原来自中国的进口,并由此产生了国际贸易中新的“赢家”和“输家”。

自2021年初以来,随着大部分国家(地区)新冠疫情限制措施的放松,就业大幅恢复,经济前景有所改善。但经济增长的加快带来了新的问题,因为消费者的需求迅速超过了供给能力,进而引发了许多发达经济体数十年来未曾见过的通胀水平。截至2022年2月,约44%的发达经济体和71%的新兴市场经济体和发展中经济体的消费者通胀率达到或超过5%。俄乌冲突使得本已因供应链持续中断和通胀而摇摇欲坠的全球经济雪上加霜。
 
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供应链多元化

供应链危机促使政界人士将目光投向“本土(onshore)”产业,通过提供财政支持和其他激励措施将制造业带回已经失去产业化发展能力的国家。

然而,CSIS和其他组织的研究表明,这样的举措将最终导致消费者成本增加,并给经济带来整体损失。通过“近岸业务(nearshoring)”或探索能够提供经济上可行替代方案的其他国家来实现供应链多元化,可能更有意义。通过将商品和服务的采购、生产和运输分散到经济和地理上不同的国家,一个国家因自然或政治因素而遭受到的全球供应链风险将显著降低。为此,通过在双边和多边机制下使用一系列政策工具和金融手段激励企业发展,鼓励其实现生产和分销系统多元化,应是更可行且现实的做法。新冠疫情引发的供应链危机促使主要经济体必须直面供应链多元化问题,并要保护其最敏感行业。

美国一直在此方面采取一些措施,利用美国国际开发金融公司(DFC)和美国进出口银行(EXIM)支持多元化供应链发展。在2021年的一项重要举措中,DFC宣布发放5亿美元贷款,为印度一家薄膜太阳能电池制造厂提供发展资金,这笔交易被认为是DFC最大的单笔债务交易,是美国为使其可再生能源行业的供应链多元化而做出的“直接努力”。2021年11月,EXIM与立陶宛签署深化经济合作双边协议。该协议提供了高达6亿美元的贷款和担保,旨在增强立陶宛为美国市场生产并出口激光器、半导体、生物技术和可再生能源产品的能力,促进供应链多元化。

此外,美国及其盟友承诺在半导体和数字基础设施等敏感行业供应链加强合作。2021年6月,日本政府将这一承诺付诸实施,制定了半导体和数字产业战略。2022年5月,美日承诺扩大和深化双边经济合作。其中,在竞争力和创新方面包括数字经济、科学技术合作、民用空间领域合作、共同制定国际标准、加强出口管制方面的合作以及供应链弹性等九大领域。

2022年5月,美韩两国领导人同意建立定期部长级供应链和商业对话,讨论促进关键产品(半导体、电池和关键矿物等)的供应链弹性。韩国31.2%(178亿美元)的半导体自中国进口。存储半导体依赖性更大。同时,韩国也高度依赖中国作为其半导体出口市场。中国占韩国半导体出口总额的43.2%(412亿美元),中国香港占18.3%(174亿美元),这意味着韩国61.5%的半导体出口到中国和中国香港。在稳定供应链方面,美国需要多元化合作伙伴。包括三星电子在内的韩国半导体公司可以成为美国的合作伙伴。同时,韩国在系统半导体(system semiconductor)(非存储器)领域缺乏设计技术和设计专家,在半导体设计的知识产权开发方面也非常薄弱。智库认为,韩国或将在这些领域与美国进行更积极的合作。

由日本、美国、澳大利亚和印度组成的四方安全对话(FUAD)于2021年4月启动了供应链弹性倡议,旨在通过加强供应链管理中的数字技术以及实现贸易和投资的多元化来降低全球供应链风险。通过这一倡议,四国政府将分享建立弹性供应链的最佳做法。2021年9月,四国还同意开发新的供应链,以加快可再生能源和半导体行业的发展。

印太经济框架(IPEF)的四大支柱中也包含供应链弹性部分(提高芯片、大容量电池、医疗产品、关键矿物等重要产业供应链的韧性和安全性)。

2022年5月15日至16日,美国-欧盟贸易和技术委员会(TTC)举行第二次部长级会议。宣布了有关供应链、出口管制、新兴技术、数字基础设施、贸易等方面的新举措。

智库美国政府提出的政策建议

报告称,美国政府及其盟友已经认识到应加大力度支持供应链多元化。当前造成全球经济混乱的因素较多,突显出将战略供应链转移到更友好国家的必要性,因为“友好国家”可以提供大量官方资金来支持这些努力,加强双边金融机构和出口信贷机构之间的合作,以激励私营企业转移供应链。

从本质上讲,利用政府公共资源改变当前的市场会带来政治风险。但利用外国援助促使全球供应链多元化,不仅能使美国的供应链多元化,而且还将对发展中国家的经济增长起到带动作用,从而达到“双赢”效果。为此,该报告建议美国政府采取以下六项措施:

1. 首先确定迫切要解决存在高风险供应链行业。2021年,国际贸易总额达到近29万亿美元,约占全球经济的30%。超过3/4的价值是通过依赖全球供应链的商品贸易产生的。鉴于当前体系支持的贸易规模和数量,政策制定者需要对多元化工作保持谨慎。具体说,美国及其盟友政府应该带头制定一个框架,确定供应链多元化应该优先考虑的经济领域。

2. 政府应就贸易能力和改革加大投入。报告提出,在新的国家伙伴之间发展贸易能力对任何供应链多元化的努力都是至关重要的。“贸易能力”是指使各国能够参与并从国际贸易中受益的制度、物质和人员的能力。外国援助——可以采取金融工具和技术援助的形式——将对这一发展起到促进作用。对许多人来说,建设贸易能力始于改革监管体系,包括出口管制和海关操作。美国国际开发署(USAID)将自己描述为“最大的单一国家贸易能力建设提供者(argest single-country provider of trade capacity building)”,旨在帮助发展中国家实现经济转型,符合世贸组织标准,并协调它们的经济和贸易做法。2010年在对美国国际开发署贸易能力建设的评估中发现,在某一个国家投资1美元以帮助其建立贸易能力,两年后该国的出口就会增长42美元。

美国贸易和发展署(USTDA)致力于为发展中国家提高运输领域和港口安全系统效率。报告建议,USTDA可以将美国拥有关键港口的州(如加利福尼亚州、佛罗里达州、马萨诸塞州和纽约州)与发展中国家的潜在贸易伙伴连接起来,帮助这些国家配备先进的数据管理系统,以改善它们对供应链信息的获取。

3. 打击腐败,强化制度建设。报告提出,腐败问题会导致投资失败,甚至会产生不正当的激励,促使企业采取欺诈做法。拜登政府已经认识到,打击腐败对国家安全至关重要。加强制度建设可以提高市场稳定性和监管透明度,这两者都是各国吸引资本的必要条件,尤其是在建立新工厂时。

在决定是否在一个国家投资时,制造企业会考虑土地收购的便利性、该国劳动法、税收政策、出入境要求以及该国及其地方法律法规的灵活性。如果一国缺乏国家治理能力,且法制薄弱,这将给国外投资带来重大风险。

4. 加强基础设施建设。低收入和中等收入国家缺乏弹性基础设施,每年使全球经济损失4.2万亿美元。投资者期望交易系统顺畅且运作良好,这依赖于耐用的基础设施,包括公路、铁路、港口、机场、全天候电力接入,以及可以处理大量数据流的数字通信系统。因此,对基础设施的投资是政府干预以降低财务成本、减轻商业风险、吸引私人投资、促进经济增长和净出口的最直接方式。为支持发展中国家新的基础设施投资,应利用广泛的双边和多边金融工具。

5. 激励企业生产地点多元化报告建议,美国政府为外国提供援助,使外国政府部门扩大投资干预,并为企业外迁、建立新的生产设施提供资金支持。通过分散生产设施,企业能够实现供应链多元化,减少过度依赖。

6. 促进自由贸易。在二十世纪的大部分时间里,西方国家一直倡导自由贸易。报告建议,美国政府应重新关注其对增加全球自由贸易的长期承诺,并考虑利用经济激励措施,与具有重要战略意义地区的潜在贸易伙伴建立新的自由贸易协定。对于每个国家或地区,这些激励措施将有所不同。

(1)东盟经济体。东盟国家可能会寻求通过自由贸易协定优先进入美国市场。这源于2004年美国—新加坡自由贸易协定采用的模式。美国仍然是太平洋地区唯一一个没有与东盟达成自由贸易协定的主要经济体,虽然目前已有《跨太平洋伙伴关系全面进步协定》和《区域全面经济伙伴关系协定》,但报告建议强化拜登政府于2022年5月23日启动的印度—太平洋经济框架(IPEF),确保其在亚太地区的“存在感”。与传统贸易协定不同,IPEF创建了一个制度性框架来管理广泛的贸易问题,包括数据使用和隐私、碳排放和清洁能源以及劳动条件方面的标准。

(2)印度。报告称,印度是美国在经济和地缘战略上的另一个重要合作伙伴。尽管过去曾试图达成一项双边自由贸易协定,但在关键问题上的利益分歧使这样的协议已“遥不可及”。然而,两国也有促进贸易的领域(即使没有正式协议),数字经济、医疗保健技术、可再生能源和半导体领域出现了可合作的迹象。

(3)拉丁美洲。报告认为,拉美国家地理上靠近美国,可以成为建立供应链弹性的重要合作伙伴,因为它们可以为美国市场提供近岸业务。然而,为了确保美国可以在该区域的自由贸易,应该考虑重新审查和延长美国—多米尼加—中美洲自由贸易协定(CAFTA-DR)。拜登政府可以将美国—墨西哥—加拿大协议作为模板,并应在全球数字经济方面予以推广。

报告称,在过去的三年里,美国和世界其他国家关键产品(包括疫苗前体、医疗器械、半导体和其他电子产品)对外依赖的弊端已显露无遗。新冠疫情和中美贸易战的经济后果将在未来几年继续影响世界经济。因此,出于经济和国家安全的原因,供应链多元化建设至关重要。任何人都不应低估这项工作的复杂性,也不应低估实现预期结果需要的时间。报告呼吁美国政府采取行动,通过扩大援助和金融投资,联合发达经济体,并为发展中国家带来新机遇,实现经济“双赢”的局面。

结语

5月26日,美国国务卿布林肯发表拜登政府上台以来最全面的对华政策演讲,明确提出中国是美国最大的竞争对手,美国对中国的竞争策略将一以贯之。美国提出“投资、联合、竞争”的三大策略,即投资(国内)+联合(盟友)=(与中国)竞争。拜登上台后,强调美国要重回国际舞台,拉拢盟友和合作伙伴,多管齐下全面压制中国,形成对华的“围剿”之势。

美国战略与国际研究中心作为美国知名智库,其建议对政府决策的影响力较大。通过此份报告,我们对美国智库的政策建议思路和措施也有了部分了解,希望报告内容对企业看清外部形势、制定长期发展战略,也能起到一定预警和决策参考作用。


(机工智库研究员/黄鑫)