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美智库提出:重构国家产业政策


2022/6/9 10:12:56


日前,新美国安全中心(CNAS)发布题为《重构美国国家产业政策》报告,从长期性和战略性角度,提出美国政府应通过重构本国产业政策,以更为简单、明确、具体的国家安全、经济发展目标为导向,巩固美国在全球工业和科技发展中的主导地位,提升美国竞争力,并与中国进行竞争。报告以总体国家技术战略和供应链弹性战略为基础,为美国实施国家产业政策提出了一系列政策工具包建议


新美国安全中心是一家独立、无党派和非营利性质的新型美国国家安全议题领域的高端智库,其创始人和主要研究人员多具有政府背景,且其为美国关键安全战略提供的信息,多已得到美国国会共和党及民主党领导人的积极响应与采纳。


报告主要内容


该份报告提出的重构美国产业政策的初步框架,包括六大关键行动。



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报告认为,美国工业与美国政府之间的关系必须改变。以技术为中心的美中战略竞争要求美国政策制定者和企业领导者重新调整其参与方式,使美国政府重新参与到工业时代的变化中,加强美国关键制造能力以及巩固美在服务业的领导地位。


报告主要从“什么是产业政策”“为何美国需要制定一套国家产业政策战略”“美国过去是如何运用产业政策的”“其他国家的产业政策”以及“实施美国新产业政策的关键行动”等方面进行了论述。其中,“实施美国新产业政策的关键行动”是报告的核心内容。报告提出了六项不同但又相互关联的关键行动,并称这些行动与高层建议相结合,构成了新美国国家产业政策的框架


行动一:阐明明确的战略竞争目标


报告称,一项新的美国产业政策将确保美国拥有在竞争中取胜的关键技术和知识。然而,美国目前缺乏明确的战略竞争目标,使得美国在制定全面立法、资源优化配置和凝聚社会力量等方面变得缺乏影响力和号召力。因此,美国总统应该:阐明美国持续保持经济竞争力和技术领先地位的愿景和目标。


该愿景应该阐明经济安全如何成为国家安全。该愿景的目标应该是确保美国作为世界首屈一指技术强国的地位,贯彻其价值观,确保其地缘战略利益。美国在冷战中取得成功的部分原因在于它能够以明确的标准建立可实现的国家目标。美国当前的产业政策并未能阐明美国的战略目标,从而削弱了立法的有效性。报告称,美国政策制定者在芯片短缺和对稀土供应链的担忧等问题上仅采取了被动的行政措施和立法,如果将问题和解决办法与国家的总体战略竞争目标统一起来,其成效将非常显著。


美国要实现这些目标也需要权衡取舍。政策制定者需要传达要优先发展哪些技术领域,以便制定更具针对性的政策。政府应清晰阐明:美国必须在哪些方面保持领先地位、哪些方面需迎头赶上、必须保护什么、哪些方面有能力成为快速追随者以及如何参与国际事务,所有的这些因素都会影响实施行动和政策是相关的和建设性的。


行动二:建立评估体系以监督和实施产业政策


为做出明智的决定,美国政策制定者需要持续监测和评估与技术战略和产业政策相关的投入和流程——其中包括研发支出需求、劳动力问题、教育需求、创新障碍、基础设施短缺、供应链约束和外部依赖。美国政府目前缺乏实现这一目标的官方组织体系。如果政策制定者不能强化美国政府对哪些政策有效、哪些无效以及为什么有效进行合理分析的能力,那么政策制定将存在重大缺陷。


为了解决该问题,美国国家安全委员会和白宫科技政策办公室应该:及时进行审查,确定其中的不足以及实施和评估产业政策所需的财政支持。该审查结果将构成确定美国政府持续实施产业政策的能力基础。根据上述审查结果和建议,国会应与政府合作:加强立法,强化政府组织框架,以制定、执行、监督,使新美国产业政策可持续发展。为了衡量这些政策的成功与否,需要加强对执行效果的分析评估。首先,也是最重要的,就是定义成功的衡量指标。指标范围包括但不限于:解决特定的技术问题、实现新技术突破、对现有技术进行渐进式改进、减少或消除供应链单点故障、刺激经济增长、创造就业机会以及主导全球市场等等。为此,白宫应该:建立一个负责制定产业政策目标指标的工作组,由商务部、教育部和国防部、科技政策办公室、国家安全委员会、国家科学基金会的代表,以及来自行业和民间社会的利益相关者组成。同时,国会应该:授权对美国产业政策及其审查报告进行持续研究和分析。


行动三:政府与行业协调一致合作执行产业政策


报告指出,当政府和行业保持协调一致时,美国产业政策才可持续、成功推行。将美国政府的财政资源和战略目标与工业界及美国大学和研究机构的世界一流能力相结合,是美国独特的战略优势。美国白宫和国会应该:加倍增加对工业界和学术界的投入,努力在优先技术领域和科学学科建立公私合作伙伴关系。其中,每个合作伙伴关系都应该有植根于更广泛的产业政策的目标,且与技术领先、供应链弹性和安全性以及特定的科技突破密切相关。


行动四:设置新权限,以适时调整产业政策


报告认为,有效的美国产业政策需要做不断适应性的动态调整。美国政府与产业部门的合作方式应根据不同的技术领域和不同的发展阶段制定不同的政策。诸如特定行业的目标、技术的成熟度和应用、供应链的相互依存度以及美国的相对优势和劣势等因素都将决定政府的激励措施、政策、法规和倡议何时推行最合适等。而确定这些政策的转变方式和调整时间完全取决于美国政府分析、评估和调整的能力。为了最大限度地提高产业政策成功的几率,需要创建新的执行机构。


为此,美国总统应该:任命一名负责技术竞争的副国家安全顾问。理想情况下,该副国家安全顾问将向国家安全顾问、国家经济委员会主任和科技政策办公室主任报告相关情况,并为产业和技术竞争政策提出建议。


行动五:降低先进技术研究风险


报告认为,科学和技术进步植根于高风险、高回报的研究,政府应该对研发失败有更大容忍度。而减轻失败影响的一种方法是采用投资组合的方法(资助一系列参与者来对所需技术/能力进行研发)进行技术开发和创新,分散风险。要做到这一点,必须消除繁文缛节,并且需要下放决策权。为此,美国白宫和国会应该:致力于重新构建监督机制以支持更灵活的产业和技术政策实施。白宫必须信任中层官员,避免事必躬亲;国会应提高必须由其直接批准的投资门槛。


行动六:强化盟友合作,建立一支技术外交队伍


报告认为,技术及其相关知识具有全球化特征,因此,美国的产业政策需要国际伙伴的支持。在技术政策问题上更好地与盟友协调,将提高美国战略竞争策略的效果。从研发投资到标准制定再到供应链弹性等领域的合作,将增强美国及其盟友的经济竞争力和国家利益。


通过四方安全对话、澳大利亚-英国-美国伙伴关系、以及欧盟-美国贸易和技术委员会,拜登政府在该方面已经取得了重要进展。下一步是确保这些努力能够持续并扩大规模。“强化美国的技术外交能力将是重中之重。”美国国务院提议任命一名负责关键和新兴技术的特使,以及其新成立的区域技术官员队伍,都是美国强化科技外交能力的重要步骤;而商务部的数字专员计划,也是一个可以效仿的模式。


美国国会应对此大力支持并提供足够资金支持,建立一支美国技术外交队伍。这支队伍将成为实施美国产业政策中有关国际合作研究协议、人才交流、基础设施发展和出口管制的“急先锋”。


报告最终认为美国的国家产业政策战略必须具有持久性和前瞻性;必须在精神上是美国人的,灌输美国的价值观,应该坚持具体而简洁的国家安全和经济目标,并提供多样化的政策选择工具包,这些工具包可以针对每个部门进行策划,并随着技术的发展而更新;必须旨在巩固美国作为全球产业和技术领导者的地位,并阐明长期维护这一地位的关键原则。报告最终强调,“中国并不是产业政策的发明者。”为了应对中国的经济和技术战略,美国政府和行业之间需要建立新的伙伴关系,而新美国产业政策将确保使美国未来经济保持强劲,技术领先地位得到巩固!


点评


从报告中可以看出,新美国安全中心所建议的“新产业政策”,旨在“增强美国经济韧性,与不断崛起的中国抗衡”,其特别强调,如果在具有明确的国家战略目标的新产业政策框架下,美国的《国家量子倡议法案》《维护美国人工智能领导力的行政命令》《本土稀土法案》等政策实施就不会步履蹒跚。


报告的核心观点还是以中国为“假想敌”,甚至强调要以这一目标作为清晰的国家战略目标,以推进其国内产业政策的有效性、持续性和增强与其盟友的“技术外交”关系的粘性。当前,美国正经历40年来最大的通胀压力,虽然美国两党和党内不同派别对中美经贸关系仍有不同看法,且对产业政策的作用存在不同经济学角度的差异认识,但在“与中国竞争”的问题上,美国的精英阶层已达成高度一致。预计美国将继续努力改革其联邦产业政策框架体系,设立管理、协调、评估产业政策的联邦机构与支持机构,制定总体战略目标明确、系统性更强、举国特色更鲜明、使命导向更清晰的“新产业政策”,甚至联合盟友,对抗和遏制中国产业崛起。


对此,我们应保持战略定力,全面提升我国产业政策与规划的战略性、系统性、适时性和可行性,构建产业链供应链安全管理体系,推动创新型产业政策发展,确保产业政策适应新的国际多边规则等,进而支撑我国产业发展能够有效应对复杂多变的竞争环境。


(机工智库研究员/宁静)