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关注竞争博弈的新政策工具——IPI


2022/5/5 9:17:33



2022314日,欧盟委员会、欧洲议会和欧洲理事会已就旨在促进进入国际公共采购市场互惠性的法规草案(以下简称“草案”)达成临时协议。


值得关注的是,欧盟在该草案中引入的新的贸易政策工具——国际采购工具(International Procurement InstrumentIPI,并首次明确欧盟委员会对非欧盟成员国的第三国在公共采购领域的“歧视性”做法,可通过实施IPI措施限制其商品、服务或运营商进入欧盟公共采购程序。


IPI措施将成为继外国投资审查、外国补贴审查等政策之后,欧盟在其规则框架内引入的又一实现维护其“经济主权”的贸易政策工具。


对中国而言,欧盟在国际采购工具(IPI)中的新规不仅会将中国企业排除在欧盟的公共采购合同之外,而且成为其对中国施压开放公共采购市场的又一筹码。我国政府和相关企业应对此引起关注!


引入IPI背景


公共采购是指出于政府目的采购的货物或服务,而非出于商业转售或用于生产等商业目的而购买的货物或服务。


欧盟之所以重视公共采购,引入IPI措施的首要原因是欧盟采购金额巨大,且其中很大一部分是通过公共采购来实现。据欧委会统计,2018年,欧盟在其2万亿欧元的商品、服务和工程市场公共采购中,依法向《WTO政府采购协定》(GPA)成员(如澳大利亚、加拿大、日本和美国)的投标人开放了价值约3520亿欧元的市场。


但同时,欧盟企业却未在贸易伙伴市场获得同等的市场开放,遭受了歧视性做法。据欧盟委员会统计,2016年,欧盟公共采购支出平均约为13.4%,而日本为16.2%,美国为9.4%


欧盟海外公司面临的常见障碍包括:(1)缺乏透明度;(2)被要求在国内设立合资企业,或在当地有原产地的要求,或“购买X国货”政策(如美国的“购买美国货法”);(3)排除外商参与国内重大政府采购项目等。


此外,欧盟委员会希望通过IPI措施提高第三国公共采购的市场准入,并为其创造更多出口机会。欧盟委员会估计,目前全球采购市场有一半对外国投标人关闭,但更大的准入可能会使欧盟采购出口增加一倍多,在现有100亿欧元的出口额(欧盟海外公司中标)基础上增加120亿欧元(新出口机会)。


IPI措施解读


作为一种新的贸易政策工具,国际采购工具(IPI)将授权欧盟委员会根据贸易壁垒程度,确定是否对在公共采购领域未与欧盟达成协定国家的公司进入欧盟公共采购市场采取IPI措施,或以何种程度采取措施。


2022315日通过的草案中,欧盟就如何启动和使用国际采购工具(IPI)作出了相关规定。


启动调查:根据草案,欧盟委员会在必要时可主动或在有关当事方、成员国的申请下,对第三国公共采购市场的限制性或歧视性措施进行调查,并依据有关当事方或成员国提供的资料进行评估。调查和协商应在自官方公报上公布之日起6个月内结束(必要时可延长3个月)。


解决争端:根据草案,若评估结果表明,第三国的公共采购市场对欧盟企业采取了限制性或歧视性措施,则欧盟委员会将邀请有关国家进行磋商。相关第三国可以通过两种方式与欧盟达成一致:(1)在不做出新的市场准入承诺前提下,采取有效的补救措施,且由欧盟委员会监督相关措施的实施;(2)与欧盟签订相关国际协定,包括加入GPA或达成双边协定中承诺的市场准入范围。


未解决争端的后果:若第三国拒绝谈判、在谈判期间双方未能达成一致、第三国未能采取有效的补救措施,那么欧盟委员会将采取三种措施,包括价格调整措施(price adjustment meaure)、分数调整措施(score adjustment measure)、将第三国投标方排除在欧盟公共采购程序之外。


其中,价格调整措施是指以投标方的投标价格为基础进行溢价,用溢价后的价格与其他企业进行竞标,溢价的最高比例可达100%;分数调整措施仅适用于标书的评估和排名,是指招标机构或招标实体根据采购文件中规定的合同授予标准对标书进行评估后所得的分数,该分数可调整的最高比例可达50%


即使欧盟与第三国已经达成一致或第三国采取有效的补救措施,但此后如果欧盟委员会认为第三国所采取的纠正措施或承诺已被撤销、暂停或不当实施,那么欧盟委员会将公开其调查结果,并可随时恢复IPI措施的实施。


IPI措施适用范围:根据草案,欧盟国际采购工具(IPI)适用于(1)合同金额超过500万欧元(不含增值税)的商品和服务公共合同;(2)合同超过1500万欧元(不含增值税)的公共工程和特许经营合同(例如道路或桥梁建设);(3)适用于在动态采购系统下授予的部分特定合同。在评标时将考虑社会、环境和劳工标准。


IPI措施例外情况:GPA成员以及与欧盟签署涉及公共采购的双边贸易协定的国家将不受影响。此外,最不发达国家和脆弱发展中国家的公司也不受影响。


IPI措施适用期限:根据草案,自国际采购工具(IPI)正式实施后5年到期,此类审查应在欧盟官方公报上发布通知,由委员会在到期日前9个月提出,调查应在6个月内结束(必要时可延期3个月)。审查后,欧盟委员会可将IPI措施的期限延长5年。


欧中博弈的又一新工具


尽管美国、中国、日本都被欧盟指责在国际采购领域存在不公平的市场限制行为,但有分析指出,欧盟公共采购新政主要针对中国


提出该草案的欧洲议会最大党团——欧洲人民党党团毫不掩饰地声称,该草案着重强调“欧盟和中国之间长期存在不公平竞争的贸易问题”。欧洲议会国际贸易委员会主席朗格在推特上说,IPI不仅是欧盟工具箱,也是对华全面战略的重要组成部分


欧盟国际采购工具(IPI)很可能成为未来欧盟施压中国开放市场的又一新杠杆,成为欧盟与中国博弈的新工具。


对于中国企业而言,一旦中国被认定为歧视欧盟投标商的国家,且双方未能解决争议问题,中国企业将无法参与欧盟境内公路、桥梁、铁路网、电网等政府工程,即使参与也可能因遭受投标价格上的歧视导致无法中标。


值得关注的是,欧盟在公共采购中将劳工标准、社会、环境等纳入考量范围,这意味着欧盟很可能在公共采购中设置更多壁垒,中国企业参与欧盟大型公共采购标所面临的风险和不确定性也将上升。


(机工智库研究员/裘红萍)