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“合则用不合则改”--美国如何影响出口管制多边机制


2022/4/20 10:07:13



目前,国际层面的多边出口管制机制,包括“瓦森纳协定”(简称瓦协)“核供应国集团”“澳大利亚集团”和“导弹及其技术控制机制”,这四个国际多边管制机构也被称为“四大机制”。


四大机制均以清单形式对先进敏感技术实施管制,成员通过国内法实施管制;多边机制通过定期召开全会等各种沟通机制,通报成员多边管制情况。


以瓦协为例,参加国应通过国内立法对瓦协管制清单实施出口管制,遵守瓦协的最佳实践、指南等,就敏感两用物项和技术交换信息,每半年通报汇总各自许可及被否决的许可的情况,如涉及的物项为敏感物项,则通报时限为三个月,目的是通过参加国间的信息通报制度,加强对常规武器和两用物项及相关技术转让的监督和控制,确保这些物项的转让不会有助于发展或加强破坏上述目标的军事能力。转让相关许可由每个参加国独立负责,也就是说,各参加国的管控物项要与瓦协物项保持一致或更严格。


上述四大机制中,瓦协涉及常规武器,澳大利亚集团涉及生化,核供应集团和导弹及其技术控制机制的管辖范围体现在其名称中。在约束力方面,瓦协和核供应国较强,导弹和生化次之。


在成员的出口管制法律法规中,都体现了各自机制中需要列管的物项,特别是在制定各自管制清单时都体现了加强对常规武器、核生化导等领域先进敏感技术的管制!


瓦森纳安排,简称瓦协,英文缩写为WA,位于四大机制之首,截至目前,有42个参加国。瓦协的前身是1950年成立的“巴统”。冷战结束后,在时任美国总统克林顿的强力推动下,于1996年7月由33个国家(地区)签署“关于对常规武器、两用物项和技术实施出口管制的瓦森纳安排”。“瓦协”替代“巴统”,对常规武器和两用物项技术实施管制。 

 

从瓦协目前成员国来看,以美西方发达经济体为主,涉及“五眼联盟”、欧盟27国绝大部分国家、部分“非北约盟国”、部分“中立国”等。


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美国在瓦协中的话语权比较大,以近年来的“网络安全物项”管制为例:


1)2013年,瓦协将网络安全物项(即入侵软件)纳入多边管制清单,即将“入侵软件”定义涵盖“入侵软件”指挥和交付平台上的硬件和软件(4.A.5和4.D.4),明确“入侵软件”是用于“开发”、“生产”或“使用”指挥和交付平台上技术,开发“入侵软件”的技术。

  

2)为与多边机制保持一致,2015年5月,美国商务部产业与安全局(BIS)发布拟议规则,计划将网络安全物项纳入本国的商业管制清单,同时寻求公众评议。拟纳入物项为“专门为生成、运行或交付入侵软件或与其通信而设计的系统、设备或部件;为开发或生产此类系统、设备或部件而专门设计或修改的软件;为生成、运行或交付入侵软件或与其通信而专门设计的软件;开发入侵软件所需的技术;互联网协议(IP)网络通信监控系统或设备以及测试、检查、生产设备、为其专门设计的部件及其开发和生产软件和技术”。该段表述与“瓦协”2015年纳入时的清单内容一致。


3)此后,美国征询的公众评论结果显示,反对意见较大,主要集中在三个方面:第一,许多评论者称,管制物项过于宽泛,内容超出了预期;第二,许多评论者断言,管制将对网络安全的合法交易,造成了沉重和不必要的许可负担;第三,许多评论者认为,管制可能会削弱合法的网络安全研究。鉴于争议较大,管制可能影响商业利益,美国决定暂缓按瓦协管制纳入美国管制物项清单,而是回到瓦协就文本的修改进行谈判。


4)在美国的游说和施压下,2017年12月,瓦协公布了参与方(美国发起,与其他参与方展开)谈判结果,修改了管制:

 

第一,在硬件和软件的管制用语中使用“指挥和交付”解决了网络安全公司对管制工具可能被恶意使用的担忧;


第二,在管制物项中增加注释,说明“入侵软件”的“开发”技术不包括“漏洞披露”或“网络事件响应”交流所用的“技术”;


第三,在生成、指挥和交付“软件”字段中增加注释,明确不包括专门设计和只限于满足以下所有条件的“软件”更新或升级的软件。


5)在要求得到满足后,2021年10月,BIS发布临时最终规则,实施瓦协有关网络安全的决定。但为了降低管制对正常商业行为的影响,建了一个新的许可例外,即许可例外ACE,授权网络安全物项的出口、再出口和转移(国内)。与此同时,BIS再次寻求公众评议,评议期截止时间为2022年1月19日。


6)2022年1月12日,BIS发布公告,将即将截止的网络安全物项的信息安全管制评议期延期至3月7日。


7)2022年3月7日,网络安全物项管制生效,美国为其增设为出口管制分类编码4A005和4D004,并通过许可例外ACE,豁免部分许可要求。


从上述流程可以看出,对于不符合美国商业利益的管制,美国对多边机制的谈判力和影响力是比较大的,可使多边管制朝着有利美国的方向发展。自2020年以来,美国不断强化以网络监控为手段的所谓“人权”问题,并动用出口管制强化其政策工具的作用。美国一方面修改法规,执行瓦协相关多边管制,另一方面通过许可例外,豁免部分许可要求,保障美国企业向非管控对象出口的商业利益。


情况一:对于多边机制已管制物项,美国要修改本国的清单,但如果不符合自身利益时,先策动对多边机制的修改,再将其纳入本国清单。具体在美国国内履行的程序可归纳为:


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情况二:对多边机制还未列管的物项,美国会引导多边机制朝着有利于协同共管及强化自身技术优势的方向发展。2018年《出口管制改革法》强调可以通过临时管制,提议多边机制将新兴技术纳入管制清单。以地理空间图像自动分析软件为例,2020年1月6日,BIS将其编为0D521,对其实施为期1年的临时管制,出口该软件,必须向BIS申请许可。被限制出口的地理空间图像软件,涉及智能化传感器、无人机、卫星和其他自动化设备的目标识别,存在广泛的商业应用。


实施临时管制后,美国向瓦协提交该提案,推动多边管制。但受疫情影响,瓦协未能于2020年召开年会,无法考虑该提案。于是,BIS 于2021年1月6日发布第一次延期公告。


2021年,由于新冠疫情的影响,在有限的提案审议期内瓦协并未对美国提案进行充分讨论。为此,2022年1月6日,BIS发布第二次延期公告。


根据《出口管理条例》,能为美国提供重大的军事或情报优势的物项,经国防部和国务院协商后,商务部可以出于外交政策原因,对其实施临时出口管制,并将其“出口管制分类编码”(ECCN编码)列为0Y521,Y可以是代表组件、系统的A,代表生产检测设备的B,代表材料的C,软件的D,或技术的E。


BIS可将临时管制延长两次,每次延期1年,条件是美国政府已向相关多边出口管制机构提交提案。如果多边机制最后采纳,1年后,BIS应在商业管制清单上为其设定新的ECCN编码;如果多边机制未列管,可延期1年继续实施临时管制。


综上,美国操控国际管制机构清单纳入和修订的程序为:


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可见,在多边机制下,美国与其他国家商讨和编制管制清单,就技术参数达成一致,同时规定出口管制的办法,以协调(共享信息)彼此的出口管制政策与措施,达到共同的政治与经济目的。但是在满足美国“国家安全”和“外交政策利益”最大化的前提下,“合则用,不合则改”。为保障商业利益,美国可以与多边机制谈判。而对于新兴技术,美国有一套完整的做法,引导多边管制方向,并通过共享研发数据、研发资源、管制信息,达到协同共管,形成技术封锁网,实现高技术垄断、巩固美国技术领导的目的!



(机工智库研究员/赵秋艳)