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历史悠久的美国经济制裁


2022/4/6 9:18:13


自2月底俄乌冲突以来,美国及其盟友对俄罗斯采取了一轮又一轮制裁,以迫使俄罗斯停战。这些措施部分阻断了俄罗斯与美欧的经济、金融和技术往来,可以说制裁对俄罗斯乃至全球经济的影响都将是深刻和长远的。美国的经济制裁是如何形成的?为什么能造成如此大的后果?以下,我们根据国外权威智库及专家的观点,从历史的角度分析美国经济制裁的发展历程及其效果。


根据美国布鲁金斯学会给出的定义,制裁(Sanctions)主要是指经济制裁,也包括政治和军事制裁,目的是改变被制裁对象的政治和/或军事行为。为了实现外交政策的目的,制裁的形式包括武器禁运、减少和切断外国援助、限制进出口、冻结资产、增加关税、取消贸易最惠国待遇、促使国际金融机构投反对票、断绝外交关系、拒绝签证、切断空中联系以及禁止信贷、融资和投资等。《经济学人》2021年指出,“制裁目前是美国政府外交政策的核心工具”。


实施经济制裁的成效是显而易见的,因为可以在不使用武力的情况下,将被制裁对象(实体)与贸易网络和全球金融体系隔离开来,从而实现外交政策目标。经济制裁已成为美国首选的外交政策工具。全球经济的发展和美国法律的演进使其能够利用其巨大的金融影响力,实施经济制裁。


但最先使用制裁工具的并不是美国,而是英国。20世纪以来,现代国际制裁概念日益明晰,在第一次世界大战中,多重因素结合在一起,使制裁成为可能。全球化的第一次繁盛时期,1870~1914年,为自由主义和金本位的发展提供了丰富的物质条件,使新的制裁方式成为可能。两次世界大战期间被认为是经济制裁的黄金时期,第一次世界大战期间,国家的扩张及其干预和控制,以及20世纪初随着普选的扩大而出现的大规模民主,都成为制裁所需要的要素。彼时,英国海军计划利用其在商船运输方面的主导地位以及全球贸易对伦敦金融市场的依赖,击败德国。正如一位英国海军上将所说,“这种做法将让你敌人的全体国民都痛恨战争”。英国对德国的贸易禁运导致德国物资匮乏,致使数十万平民因营养不良而死亡。1919年,世界各国领导人在巴黎开会(巴黎和会),设计一个新的战后全球安全体系时,将“经济武器”视为使侵略者屈服的有力工具。


一战期间,美国国会通过的《与敌国贸易法》(TWEA)不仅阻止了与德国的贸易,还授权没收了德国在美国的财产。当时,A. Mitchell Palmer 担任外国侨民的财产托管人(Alien Property Custodian),负责管理这些资产。《纽约时报》惊叹于他的权力范围,因为其办公室同时也是“世界上最大的信托机构、性质各异的大企业董事、侦探机构以及衡平法法庭(court of equity)”。


美国政府在战争期间提出了许多新的授权,但仅作为战时措施,大多数在1918年战争结束后就被废除了。然而,《与敌国贸易法》中的一项条款却仍然保留,即第5(b)条允许总统“调查、管理和禁止”所有涉及外国的金融交易。


在美国大萧条期间,政府律师(government lawyers)在梳理旧的战时法律以寻求总统权力对抗经济危机时,发现了《与敌国贸易法》。1933年,富兰克林·D·罗斯福宣布“银行停止营业”(Bank Holiday),引用了《与敌国贸易法》第5(b)条,暂时禁止所有银行交易。美国国会随后通过了支持总统这一行动的立法,并修改了第5(b)条,以澄清可以在“战争期间或总统宣布的任何其他国家紧急状态期间”援引这一条款。


第二次世界大战爆发后,这一条款在欧洲变得更为清晰。1940年,德国入侵丹麦和挪威后,为了阻止德国获得丹麦和挪威在美国的资产,罗斯福总统根据《与敌国贸易法》发布了第8389号行政命令,冻结了丹麦和挪威在美国的资产。随着德国侵略行为的扩大,美国的资产冻结范围也逐步扩大。这些行动由美国财政部新成立的海外资金控制办公室(Foreign Funds Control)实施,冻结资产的目的是避免数百万美元落入纳粹手中。


在此期间,美国还开创了一个重要的先例:利用《与敌国贸易法》的权力,授权总统可以在和平时期且在没有国会批准的情况下冻结外国资产。二战期间的1941年7月,日本入侵印尼,美国冻结了日本在美国的资产,导致日本无法使用其黄金储备购买石油和其他战略必需品,此举促使日本强硬派说服政府发动对珍珠港的攻击。


冷战期间,美国国会通过了一项立法,加强了总统利用紧急条款对一系列冷战对手实施制裁的能力。《1949年出口管制法》为控制美国与其敌人的贸易提供了进一步的权力。美国说服西欧在限制向苏联出口战略物资方面与其进行合作。


朝鲜战争期间,一个新的政府机构——美国财政部海外资产控制办公室(OFAC)出现了,其主要职能就是执行资金冻结。哈里·杜鲁门在朝鲜战争爆发后宣布国家进入紧急状态,以激活《与敌国贸易法》,赋予美国总统法律权力,以实施制裁。这些制裁是单边制裁或在盟国的帮助下进行的制裁,而不是由联合国实施的,旨在追求美国的战略利益。


《1973年战争权力法》限制总统在国外部署军事力量的权力,《1976年国家紧急状态法》明确,总统不能再在和平时期援引《与敌国贸易法》, 1977年的《国际紧急经济权力法》(IEEPA),授权总统可以通过宣布国家紧急状态声明实施制裁,但国会将有权利通过多数票推翻这些声明。


1979年伊朗革命后,当伊斯兰共和国新政府将52名美国人扣为人质时,吉米·卡特总统冻结了伊朗在美国银行的资产,但收效甚微。


1981年,在波兰政府镇压公民社会团体后,里根政府对苏联实施了制裁,以阻止修建一条从西伯利亚到西欧的天然气管道。当欧洲公司拒绝遵守时,美国将制裁范围扩大到包括对美国公司外国子公司以及需要获得美国许可的欧洲设备生产企业。这引发了西欧盟友的强烈反对,迫使里根取消了制裁。


尽管美国国会在水门事件和越战之后试图削弱总统权力,但总统在经济战争领域的行政权力仍然很大。


改革者希望结束美国总统在没有任何解释的情况下随时实施制裁的能力。然而,近十年,美国最高法院的一系列裁决使IEEPA变成了授予总统几乎无限制裁权力的法律。


有记录显示,1914~1989年,美国、其他国家和国际机构使用或威胁实施经济制裁的事件有115起。其中,许多制裁是单方面实施的,特别是在20世纪70年代和80年代实施的制裁。美国国际经济研究所1997年的一项研究发现,自1970年以来,美国的单边制裁只有13%实现了外交政策目标,但制裁使美国每年损失150~190亿美元的潜在出口。


在遏制经济活动的过程中,制裁削弱了盟友关系,伤害了最脆弱的群体。美国出口商抱怨美国单边制裁关闭了其出口市场,而盟友则批评美国扩大了所谓的次级制裁。


2001年“911”事件后,美国政府制定了强有力的新金融制裁措施。与传统制裁不同,传统制裁通过阻止对货物运输和冻结账户来发挥作用(以国家为制裁主体),新金融制裁将私人行为者也变成了制裁对象(单独的实体也成为制裁主体)。依靠新的立法和行政命令,美国财政部制定了“特别指定国民名单”(SDN)。(对实体)冻结资产的优势在于,它是一种“有针对性”的制裁,即所谓制裁更精准,更针对目标国家的政府官员和商业精英,同时不会伤害无辜平民,这将资产冻结与其他更常见的经济制裁类型(如贸易禁运和援助中断)区分开来。


目前,绝大多数世界贸易和金融都以美元计价,因此,美国的金融制裁具有全球效应。根据美国中央情报局局长迈克尔·海登的说法,金融制裁就像“21世纪的精确制导弹药”。这些新的政策工具的威力已日益显现,布什、奥巴马、特朗普和拜登政府也越来越依赖这些工具。


制裁之所以吸引政策制定者,部分原因是它们提供了一种表达反对和(所谓)惩罚敌人的方式,而无需采取海外军事行动。美国单边制裁的威力依赖于美元的垄断,只要这种垄断持续下去,制裁就会持续下去。全球化、行政国家和大众社会也是当今制裁仍然存在的条件和因素。


从美国采取的经济制裁措施,我们可以得出一些结论:


1. 如果目标很大或时间很短,单靠制裁是无法全面达到预期效果的;


2. 制裁有时可以实现(或帮助实现)各种外交政策目标;


3. 单边制裁很少奏效。在全球经济中,单边制裁往往会给美国公司带来更高的成本,而被制裁者通常可以找到替代的供应和融资来源;


4. 次级制裁可能会让情况变得更糟。试图通过威胁对不愿实施制裁的第三方实施次级制裁,以迫使其他国家加入美国制裁,可能会对美国的各种外交政策利益造成严重损害。这种威胁可能对某些人从事被禁止的商业活动的意愿产生一定威慑作用,但代价是反美情绪日益高涨;


5. 制裁往往会产生意想不到的不良后果;


6. 制裁对美国企业、农民和工人来说代价高昂。制裁确实会减少美国公司和个人的收入。此外,这一成本也很难衡量,因为它不仅需要反映销售损失,还需要反映失去的机会;


7. 制裁往往实施容易,解除难。改变现状几乎总是比继续维持现状更难。即使在令人关切的问题上取得了一些进展,如果制裁被证明无用或适得其反,或者如果其他利益可能因此受到损害,往往也很难或不可能就取消制裁达成共识;


8. 随着时间的推移,人们往往会对制裁感到厌倦,遵从性往往会减弱。


 



(机工智库研究员/黄鑫)